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浅析法官职业保障机制的完善
发布日期:2021-09-27      浏览
浅析法官职业保障机制的完善
 
论文提要:
近年来,与繁荣的司法体制改革景象不甚融洽的是法院系统的略显落寞。2015年,全国法院辞职的法官达到1000多人,五年来85名法官积劳成疾或遭受暴力伤害因公牺牲,“流失”的法官们正极大的冲击着法院系统。正是在这种大背景下,本文选择了通过分析法官职业保障机制建设中存在的问题及成因,阐释完善法官职业保障机制的重要性,以及如何完善这一机制建设,保护法官合法权益,深化司法体制改革,落实全面依法治国战略。
本文共分为三部分:
第一部分:法官职业保障机制现存问题及成因。从职业尊荣保障、职业权利保障、职业安全保障三方面进行了深入分析,其中职业尊荣保障不到位,职业压力与职业声望反差日益悬殊,自我价值与社会价值不成正比,是造成法官“流失”的最重要原因,也是法官职业保障机制现存的最大问题。
第二部分:完善法官职业保障机制的现实意义。全面依法治国要求司法体制改革,而司法体制改革也在呼吁法官职业保障机制建设需要更加完善。完善法官职业保障机制有利于提高法官的职业尊荣感,有利于树立司法公信力,有利于推动司法体制改革。
第三部分:完善法官职业保障机制建设。法官职业保障机制所追求的就是对法官的一个全方位保护。这种全方位保护需要三大方面的投入与强化,即人、财、物。从人的角度而言,要加强法官队伍、司法辅助队伍和安保队伍建设;从财的角度,要在实现人财物统一管理的前提下,提高法官个人的经济待遇,提高法院各项建设的财政供给;从物的角度,要加快智慧法院建设,推动审判体系和审判能力的现代化。(全文共7744字)
 
主要创新观点:
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持中国特色社会主义法治道路,党的十九大又再一次为未来法治中国描绘了新蓝图,把全面依法治国提到更高的站位。全面依法治国必然要求深化司法体制改革,而司法体制改革的关键在人。特别是今年,我们从各级法院工作报告中看到了法院系统五年来取得的成绩的同时,也不得不正视法官们正面临着前所未有的压力。本文在分析法官职业保障机制建设中存在的问题及成因时,着重探讨法官职业尊荣这一容易被人们忽视的问题,通过强调社会价值创造与自我价值缺失之间的不平衡,认识到法官“流失”是必然而非偶然。
与此同时,本文并非是单纯强调要通过配套制度建设来完善法官职业保障机制建设,而是从人、财、物三大方面,提出对法官进行一个全方位保护。在人、财两方面,强调要有好的配套管理制度,更要有好的执行力度,防止制度成为空谈。在物这一方面,希望利用“互联网+”,大力助推智慧法院建设,推动审判体系和审判能力的现代化,积极探索新型审理模式,建设新型法院,这些无疑是对完善法官职业保障机制的有益尝试。
《管子·禁藏》篇有云“法者,天下之程式也,万事之仪表也”,《韩非子·有度》篇亦有云“国无常强,无常弱;奉法者强,则国强,奉法者弱,则国弱”,法治乃安邦固本之基石。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持中国特色社会主义法治道路,全面依法治国实现了历史性突破。然而,就在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”如火如荼之际,法院系统却并非如预期般一片欢腾,甚至略显落寞。
“据最高法政治部法官管理部部长陈海光透露,2015年,全国法院辞职的法官达到1000多人,在全国共20万法官中占比0.5%左右。”1)如果说这组数据显示的是法官“主动”流失,那么下面的这些事件正表明法官也在“被动”流失。2015年9月9日,湖北十堰4名法官被当事人持刀刺伤;2016年2月26日,北京昌平法官被当事人枪击身亡;2017年1月26日,广西陆川退休法官被当事人持刀杀害……而近年来,全国各地法院不断有法官积劳成疾、英年早逝,令人扼腕。在今年最高人民法院工作报告中就曾出现这样一组数据,五年来“85名法官积劳成疾或遭受暴力伤害因公牺牲”。这些“流失”的法官们正极大的冲击着法院系统,我们在叹息、担忧的同时,不得不认真思考是什么让这些执司法牛耳者“离开”,我们该如何保护他们的合法权益,从而深化司法体制改革,落实全面依法治国战略。
“在案多人少压力大、待遇低、晋升慢、终身追责制等多重因素下,近年来,上至最高法、下至基层法院,大量法官走上了离职道路。”2)压力、待遇、晋升、责任……如同中国新闻周刊记者所采访的对象反映的情况,笔者认为,正是法官职业保障机制不完善,才出现了上述种种问题。
一、法官职业保障机制现存问题及成因
(一)职业尊荣保障不到位
职业尊荣,即从业者认为所从事的职业能够满足自身物质与精神需求,得到他人的支持与肯定,实现自我价值与社会价值的共赢。然而从目前法院系统来看,法官的职业尊荣感极为缺失。“一则面向2000多名法官的调查问卷显示,近六成法官对现状不满意,许多人曾萌生去意。此前有新闻报道,北京法院今年计划招录547人,最终2301人报名,虽然整体招录比达到4.2∶1,但竞争激烈程度已远不如前。”3) 法官本应是肩负特殊使命的光荣职业,但是却出现了“想来者不多,想走者不少”的尴尬情况,特别是实行员额制改革后,一些法院出现了逆反现象,部分法官拒绝“入额”。究其原因,无外乎职业压力与职业声望反差日益悬殊,自我价值与社会价值不成正比。
从全国范围来看,2013年至2017年,“地方各级人民法院受理案件8896.7万件,审结、执结8598.4万件,结案标的额20.2万亿元,同比分别上升58.6%、55.6%和144.6%”4)。从地方范围来看,仅辽宁省各级法院,五年来“受理各类案件3584406件,审结3380550件,同比上升51.84%和41.82%”,“ 法官人均结案数量年均增长29.69%”。5) 这仅仅是法官所承受的可以数据化的压力,还存在一些隐形压力,包括随着社会矛盾纠纷多元化、复杂化,大量新型、疑难、复杂案件涌现,人民群众对法官的职业能力有了更高的期待,这些都要求法官的司法知识要不断更新、司法水平要不断提高。尽管法官在不断完善自我,抵抗着日益增大的职业压力,但是从前文提到的法官群体“被动”流失数据来看,法官的职业声望却并未提高,甚至职业评价呈现负面倾向,谩骂、攻击、杀害法官时有发生。
法官在维护社会安全稳定和保护人民群众生命财产安全中创造社会价值的作用是不可替代的,但是他们却很难实现自我生存与提高的物质与精神追求,甚至连生命安全都面临着考验。这种职业尊荣的缺失,使得法官“流失”成为必然而非偶然。
(二)职业权利保障不到位
《中华人民共和国法官法》第八条规定,法官享有下列权利:(一)履行法官职责应当具有的职权和工作条件; (二)依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉; (三)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分;(四)获得劳动报酬,享受保险、福利待遇;(五)人身、财产和住所安全受法律保护;(六)参加培训;(七)提出申诉或者控告;(八)辞职。其实,各行从业者都至少需要严格保障三种权利,即经济权利,这是自我价值实现的外在表现;培训权利,这是提高自我价值的途径;晋升权利,这是自我价值提高的外在表现。而法官并非普通的职业群体,也并非一般的公务员群体,他们的任职条件与职业压力应该使他们的权利得到更好的保障,然而现实却并非如此。我国法官所享受的经济待遇与其他行政机关公务员基本无异,“同为政法机关,公安机关从1995年起开始实施警衔津贴制度,并且在警察退休之后仍然享受津贴,切实做到了从优待警”。6)法官尽管享受审判津贴,但是却主要采取“任职年限+法官等级”的模式,法官需要“等靠”晋升,来实现经济待遇权利的优化。然而晋升途径却异常艰难,一方面法官需要不断提高自身能力,从目前法院系统的培训来看,“面广量大短期”的培训模式,很难提升法官的业务素质;另一方面晋升条件严苛,行政化管理模式下的晋升通道受限于很多行政因素,而上级法院选调、遴选更是从资质、年龄各方面加以限制,这就导致很多法官直至退休所获待遇可能与一般公务员的副科级别无异。
(三)职业安全保障不到位
笔者此处所提安全包括两点,一是履职安全,二是人身安全。从《法官法》第八条规定可见,“安全”是法官的一项基本权利,然而现实却使这项权利遭受严重威胁。
不论是《宪法》还是《法官法》都明确规定,法官独立行使审判权,不受外界干涉。然而,在实际审判过程中,领导干部干预司法活动的现象频频发生,屡禁不止。这其中既包括党政领导干部,又包括司法机关内部的领导干部,他们往往通过打招呼、发公函、开协调会等多种方式,或明示或暗示,给法官施加压力。与此同时,近年来一些人“信访不信法”意识高涨,迫于信访压力和舆论压力,一些敏感案件的法官无形中成为了牺牲品。法官履职安全保障不力,而人身安全保障机制更是极不完善。从最高人民法院选取的十件近年来具有典型意义的妨害司法案例来看,侮辱、诬告、威胁、殴打法官事件频发,严重侵害法官的正当权益。而如前文中提到的几起伤害法官事件所反映的问题,法官及其亲属的人身安全缺乏有效保护。
二、完善法官职业保障机制的现实意义
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程,十九大报告中明确提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。“ 一方面,法官是司法体制改革的积极推动力量,是这场制度改革的参与主体。另一方面,作为制度变革中的承受方,是承受制度变革所产生影响的客体。”7)可见,全面依法治国要求司法体制改革,而司法体制改革也在呼吁法官职业保障机制制度需要更加完善。
完善法官职业保障机制有利于提高法官的职业尊荣感,满足法官的自我追求,实现自我理想,从而增强法官的责任意识、担当意识、奉献意识;有利于树立司法公信力,“一室之不治,何以天下家国为”,强化法官的物质、地位、安全等保障,才能让法官全身心投入到对案件的研判和司法能力的提高中,从而维护社会公平正义,树立司法权威;有利于推动司法体制改革,关系到司法体制改革成败的一个关键因素是“员额制”,员额制是按司法规律优化配置司法人力资源的一项重要制度,“只有当法官职业保障完善到一定程度,各种资源配置等于或者高于责任与风险时,法官这一职业才会对优秀人才具有吸引力,员额制改革才具有成功的前提和基础”。8)
三、完善法官职业保障机制建设
职业有尊荣、待遇有提高、晋升有空间、安全有保障……法官职业保障机制所追求的就是对法官的一个全方位保护。笔者认为,这种全方位保护需要三大方面的投入与强化,即人、财、物,通过法官自我完善与外界保障,降低职业压力,提高职业待遇,强化职业安全,增强职业尊荣。
(一)从人的角度而言,包括三个队伍建设,法官队伍、司法辅助队伍和安保队伍建设。
对法官而言,相关制度建设是职业保障不可或缺的外在条件,但自身能力的不断强化才是根本。近年来,我国出台了一系列规章制度,从各方面为保障法官权益提供途径。为了防范领导干部干预司法活动,中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法委员会下发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》;为了保护法官依法履职不受侵犯,中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》,最高院下发《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》。特别是司法体制改革以来,人员分类管理机制建设、审判权运行机制建设、法院人财物省以下统一管理机制建设等,都在为法官履职创造更好的环境。从目前情况来看,一方面,需要充分发挥制度优势。如责任追究制度,在“谁审判,谁负责”的改革要求下,非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的,不承担错案责任,同时明确了法官非经惩戒委员会审议不受错案责任追究,惩戒委员会审议错案责任必须进行听证,并保障法官陈述、申辩的权利,然而仍有法官承担了不应承担的错案责任。也就是说好的制度建立起来了,但是必须予以严格遵守,方能发挥效用,决不能受制于外在不确定因素变化。同时,司法改革之后,法官晋升途径在不断的“去行政化”,应当进一步细化晋升制度,即按照法官资历、年限和能力等要求,在法官自身素质和司法能力达到标准后,能够自然晋升法官等级。另一方面,需要发挥法官自身作用。员额制改革其目的就是建立一支正规化、专业化、职业化法官队伍,这就要求法官自身要不断进行“充电”优化。提高自身的业务能力,包括诉讼服务能力、矛盾化解能力、庭审驾驭能力和裁判文书释法明理能力。同时提高自我保护意识,对反常预兆要保持高度的警惕性,预防暴力突发事件的发生;因错案接受惩戒问责时,要积极主动为自己申辩、举证,维护自身合法权益。
人员分类管理是司法人力资源合理配置的基本要求,把法院工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员,将法官从行政事务中解脱出来,让法官能够更好的专注于审判。人员分类管理机制建设一个重要环节就是司法辅助人员的配备,特别是法官助理的配备。法官助理的职责是负责主持庭前会议、撰写裁判文书等辅助性工作,这就要求其必须具备过硬的法律专业能力。但从目前来看符合条件的法官助理人员储备严重不足,因此各级法院应该积极鼓励有资质的“未入额法官”转任法官助理,而不是转任其他辅助或行政岗位,要充分发挥“未入额法官”的业务能力优势,真正减轻法官负担,提高司法效率。
避免法官在正常履职过程中遭受当事人非法非礼行为的一个重要手段就是加强法院安保队伍建设。一方面,要加强法警技能培训和实战演练,可邀请部队教官进行规范化指导,定期组织法警开展专业化、军队化训练,提升实战能力,应对随时可能发生的暴力行为。另一方面,针对法警人员不足问题,可通过外聘经验丰富的安保人员,充实法院安保力量,有效保障法官的人身安全。
(二)从财的角度,主要包括两个提高,在实现人财物统一管理的前提下,提高法官个人的经济待遇,提高法院各项建设的财政供给。
法院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,不利于排除地方干预。2014年6月,中央选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州七省市先行司法试点,其中就包括推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等内容。人财物独立于地方政府是司法机关去地方化的第一步,也为独立行使审判权奠定了基础。就笔者所在基层法院来看,目前已经按照省、市两级法院关于建立法院人财物省以下统一管理机制的规定,推进办案经费、办公经费等市级统管工作,在很大程度上剥离了地方对法院财权的掌控。但是必须注意的是,在推动这项制度改革的过程中必须要充分考虑各地经济社会发展实际。一方面,要确保法官收入不低于现有水平,并逐步建立符合法官职业特征的经济保障制度,包括有别于一般公务员的薪酬制度,医疗、保险、养老等配套制度。另一方面,提高各级法院办公经费、办案经费等,为办公、办案提供必要的物质保障。目前法院信息化建设需要大量财力投入,以笔者所在基层法院为例,包括数字化档案、智能诉讼服务中心、科技审判法庭等项目都亟待进一步推进,需要大量财力支持,“为确保办案经费和干警待遇不下降,在预算的制定上要‘托高补低’,确保法院各项经费在省级统管之后,能够‘开前门、堵后门’,得到更为充足有力的保障。”9)
(三)从物的角度,加快智慧法院建设,推动审判体系和审判能力的现代化。
解决“案多人少”的现实困境,减轻法官的职业压力,一个有效的途径就是积极推动法院信息化建设。《经济日报》记者从最高院获悉,近年来,“在服务审判执行方面,人民法院通过网络执行查控、异地执行委托、远程音视频应用等应用,减少干警公务出行约14亿人次,减少出行约189亿公里,节约出行成本约155亿元,相当于节约标准煤96万吨、减少碳排197万吨;节约干警时间约29亿小时,相当于传统工作方式下146万人全年工作时间,尤其是在执行查控等工作方面实现了以往传统工作方式无法达到的效果。”10)一方面,法官可以充分利用大数据、人工智能分析等,进行类案推送、量刑规范等工作,提高司法质效。并可以运用多媒体、互联网等先进手段为当事人提供诉讼服务和法律释疑,运用远程视频接访系统和网上申诉信访平台,加强与当事人的沟通。另一方面,信息化建设助推司法公开,以公开促公正,倒逼司法能力不断提高。“截至今年2月底,中国庭审公开网直播庭审64.6万件,观看量48.5亿人次;中国裁判文书网公开文书4278.3万份,访问量133.4亿人次,用户覆盖210多个国家和地区,成为全球最大的裁判文书资源库。”11)阳光下司法,既是对法官的监督与约束,也有利于遏制司法腐败,对法官而言无疑是一种保护。
可以说,智慧法院的建设将不断“解放”法官。但是目前,受资金、技术等因素限制,智能化建设步伐略显迟缓。数字图书馆、庭审语音识别等功能尚无法充分上线应用,电子卷宗也未得到全面普及,网上调阅服务无法有效实现。未来需要进一步深化智慧法院建设,特别是要充分利用科技资源,加快审判能力现代化步伐,积极探索新型审理模式,如互联网法院建设,我国“在浙江杭州设立全球首家互联网法院,实现线上证据在线提取、线上纠纷快速审理,探索涉互联网案件审理新模式。”12) 这种新型法院是“互联网+”时代的产物,也是随着司法体制改革应运而生,对完善法官职业保障机制未免不是一种有益尝试。
结语
党的十九大为未来法治中国描绘了新蓝图,把全面依法治国提到更高的站位,全面依法治国必然要求深化司法体制改革,而司法体制改革的关键在人。扫黑除恶、优化营商环境、排查化解矛盾、决战决胜执行难……新时代赋予人民法院新的任务,人民群众对法治有了新的期待与要求,法官肩上的担子更重了,责任更大了。依法保障法官合法权益,提高法官职业尊荣,建立一个更加完善的职业保障机制,任重道远,势在必行。
 
 


1)中国新闻周刊:《法官离职潮背后:那些“下海”的法官们》,载http://www.xinhuanet.com/legal/ttgg/2016-07/25/c_129175307.htm,于2018年4月6日访问。
2)中国新闻周刊:《法官离职潮背后:那些“下海”的法官们》,载http://www.xinhuanet.com/legal/ttgg/2016-07/25/c_129175307.htm,于2018年4月6日访问。
3)何帆:《人民日报人民时评:让法官更有“职业尊荣”》,载http://opinion.people.com.cn/n/2015/1124/c1003-27847110.html,于2018年4月6日访问。
4)《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》。
5)《辽宁省高级人民法院工作报告——2018年1月30日在辽宁省第十三届人民代表大会第一次会议上》。
6)秦超:《员额制语境下法官职业保障的路径探索》,载中国知网。
7)苗合理:《法官的定位是人民法院司法体制改革关键》,载https://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1501853.shtml,于2018年4月6日访问。
8)秦超:《员额制语境下法官职业保障的路径探索》,载中国知网。
9)秦超:《员额制语境下法官职业保障的路径探索》,载中国知网。
10)经济日报:《最高法首次发布智慧法院促进节能减排成效:减少各类出行198亿公里》,载http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201804/03/t20180403_28707857.shtml,于2018年4月6日访问。
11)《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》。
12)《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》。
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