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多元化纠纷解决机制改革实证研究
发布日期:2021-09-27      浏览
多元化纠纷解决机制改革实证研究
内容摘要:多元化纠纷解决机制改革是中央部署的一项重要司法改革任务。从2004年到2015年,最高人民法院作为此项改革工作的牵头人,带动了各种纠纷解决机制的发展,使多元纠纷解决机制成为国家治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。本文从分析多元化纠纷解决机制的内涵入手,介绍我国的多元化纠纷解决机制改革历程,基层人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的举措,存在的困难和完善建议,指出深化多元化纠纷解决机制改革是构建中国特色社会主义和谐社会的必然选择。
关键词多元化纠纷解决机制;改革成效;困境;建议;
 
 
序言
多元化纠纷解决机制改革是中央部署的一项重要司法改革任务。从2004年到2015年,最高人民法院作为此项改革工作的牵头人,带动了各种纠纷解决机制的发展。
2018年习近平总书记在党的十九大报告中指出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”具体到司法实践中,即是人民群众日益增长的司法需求与人民法院工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾。当前,人民法院的案件逐年上升,司法改革也面临着攻坚克难时期。在全面深化司法改革的大背景下,深化多元化纠纷解决机制改革是顺应司改趋势,遵循司法规律的必然选择。
一、多元化纠纷解决机制的内涵
多元化纠纷解决机制,在国外,它的名称叫ADR(英文Alternative Dispute Resolution的缩写),中文直译为“替代性纠纷解决机制”,简言之,当纠纷发生时,不急于到法院起诉,先通过沟通、谈判、第三方斡旋、和解、调解、仲裁等诉讼之外的方式解决纠纷,实在不行,诉讼是最后的救济途径;在中国,学者们将其命名为“多元化纠纷解决机制” [①]
多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”纠纷解决方式相比较而言的,是指在一个社会中,诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统[②]。在纠纷发生后,当事人可以选择寻求不同的救济模式,如可以进行诉讼,也可以选择仲裁或者调解等诉讼外争议解决方式。
多元化纠纷解决机制所追求的目标,就是通过多种社会组织,以多样化的程序,消除因社会局部不协调而引起的纠纷,恢复社会自我平衡,而尽量减少动用警察、法院等国家暴力机器。[③]
二、我国多元化纠纷解决机制改革的历程
2004年之前,中央已经高度重视矛盾纠纷化解工作,并发布了一系列文件。但是,多元化纠纷解决机制改革一直没有被列为一项单独的改革项目。直到2004年,最高人民法院制定《二五改革纲要》,才真正拉开了多元化纠纷解决机制改革的序幕。
(一)地方探索和初期试点阶段(2004-2007)
2004年,最高人民法院根据《中共中央转发〈中央司法体制和工作机制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见〉的通知》,在《二五改革纲要》首次提出“ 建立多元化的纠纷解决机制” 2007年下半年,最高人民法院在全国法院确定了第一批多元化纠纷解决机制改革试点法院。[④]
(二)步骤安排和方案制定阶段(2008-2009)
2008年,中央政法委员会下发《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,对新一轮司法改革任务作出了部署。“建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”是其中一项重要的任务。该改革项目在全国人大法工委、中央政法委、中央综治办的指导下,由最高人民法院牵头实施。中央批准了最高人民法院提出的多元化纠纷解决机制“三步走”改革步骤,即“法院做好诉调对接、中央出台相关政策、改革成果转化为立法”。[⑤]
2009年,最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要》提出:“建立健全多元纠纷解决机制。按照‘党委领导、政府支持、多方参与、司法推动’的多元纠纷解决机制的要求,配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制。”2009年7月,最高人民法院发布《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)。这一具有里程碑意义的文件要求人民法院完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制, 扩大了赋予合同效力的调解协议的范围,允许当事人申请确认和执行调解协议,为人民群众提供了多元的可供选择的纠纷解决渠道。这些规定有利于鼓励行政调处、人民调解、商事调解、行业调解及各类仲裁的发展, 有利于缓解有限的司法资源与日益增长的解决纠纷需求之间的矛盾,有利于满足各种不同的纠纷解决需求, 有利于拓宽人民群众参与社会管理和公共服务的途径。
(三)扩大试点和全面落实阶段(2010-2013)
全国各地法院认真落实《若干意见》,开展诉前调解、委托调解以及诉讼各阶段的调解,初步实现诉讼与非诉讼调解的多种形式的衔接,并取得了有效的成果。2010年,最高人民法院发布《关于进一步贯彻“ 调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,要求积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷,力争将矛盾纠纷化解在诉前。全国人大常委会2010年8月28日通过的《人民调解法》,吸收了法皖探索司法确认改革取得的成果,首次以立法的形式确定了调解协议司法确认制度。2001年4月22日,中央综治办、最高人民法院等会签的《关于深化推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》,为进一步深化推进矛盾纠纷大调解工作指明了方向。2010年8月修订的《民事诉讼法》在总结、吸收改革成果的基础上,规定了先行调解、司法确认等制度,为多元化纠纷解决机制提供了法律保障。最高人民法院在中央的领导下,用4年时间完成了三步走的战略。为进一步扩大改革成果,2012年4月10日经中央批准的《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》进一步拓宽了试点内容,探索建立纠纷解决新方式。[⑥]
(四)深化改革和升级换代阶段(2014年之后)
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对完善多元化纠纷解决机制改革提出了新的战略部署,要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。
2015年4月9日,最高人民法院在四川眉山召开“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”,将多元化纠纷解决机制改革推上新的阶段。与此同时,各地各级人民法院通过实践创新在本地多元化纠纷解决机制的发展中发挥了引领作用:支持人民调解和仲裁、对调解协议进行司法确认、法官进入基层社区,指导、培训基层人民调解,建设诉调对接平台,引入社会力量参与法院诉前调解、特邀调解、协助调解,引导当事人以非诉讼方式解决纠纷等。2015年10月,中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计,指出完善矛盾纠纷多元化解机制,对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。[⑦]
2016年6月29日,最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,为推进基层矛盾纠纷多元化解机制改革提供了立法基础。
三、人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的实践
(一)人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的举措
十年来,最高人民法院按照中央的部署牵头多元化纠纷解决机制改革, 从实践中总结经验,从探索中寻找规律,从理论上丰富治理体系。通过多元化纠纷解决机制改革,完成了两个重要跨越:一是将诉调对接机制升级为社会各界普遍认可的制度体系;二是将多元化纠纷解决机制从法院缓解办案压力的“ 权宜之计”,升级为国家治理体系和能力现代化的战略行动。
基层人民法院作为处在解决社会矛盾纠纷的第一线,如何主动适应新形势,有效预防和化解社会矛盾纠纷成为新课题。近年来,笔者所在法院也在积极探索多元化解决纠纷机制改革,并取得一定成效。
1.建设“两个中心”,实现诉非解纷衔接。2014年12月法院对原立案大厅进行整合,将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设有机结合,建立了集导诉、立案、诉调对接、信访接待等职能于为一体综合服务平台。安排审判经验丰富、善于做群众工作的法官到中心工作,实行“门诊式”接待,积极引导当事人合理表达诉求,指导其选择最恰当、最便捷、最和谐和纠纷化解渠道来解决纷争。
诉调对接中心设立调解工作室,通过优化资源配置,实现法官、专职调解员与特邀调解员三方密切配合,分流大量民商事案件。2014年-2018年3月,共引导诉前纠纷2095件,调解成功1829件。
2.建立快审速裁,实现案件繁简分流。抽调4名业务能力强、审判经验丰富、调解水平高的法官进驻诉调对接中心,实行快审速裁。立案庭受理案件后,将事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简易民事纠纷,集团诉讼案件移送诉调对接中心进行调解,达不成调解协议的,直接由快审速裁法官处理,不再移交给审判庭,实现非诉讼程序与诉讼有效衔接,推进案件繁简分流,缩短办理周期,提高工作质效。2017年至今速裁团队共受理案件2437件,审结2208件,占全院结案的15.29%,调撤率为66.30%。
3.注重巡回审判,完善司法服务。注重发挥人民法庭的前沿阵地作用,深入村屯,定期巡回办案,进行法制宣传,把司法便民服务的触角延伸到田间地头、尽其所能方便群众立案诉讼,减轻当事人诉累。2017年以来,5个人民法院共审结各类案件2744件,其中调解结案1252件。
4.发挥律师优势,助推信访矛盾化解。落实中央政法委关于建立律师参与信访化解和代理涉法涉诉信访案件制度的精神,探索律师参与诉调工作新模式,充分发挥律师化解矛盾纠纷的作用。与司法局和辖区律师事务所合作,将律师引驻诉讼服务中心,为涉诉信访群众提供法律咨询、法律援助、以第三方身份与参与矛盾化解。目前,共化解矛盾纠纷5件。
(二)人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的困境
人民法院在多元化纠纷解决机制改革中发挥了引领、推动和保障作用,积极探索创新,在取得成效的同时也存在一定的困境。
1.立法不完善,法律效力不足。目前我国尚没有针对多元化纠纷解决机制制定专门性法律,所以多元化纠纷解决的具体操作,只能依靠部门规章、行政法规等,从而导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不稳定性,使法院的诉前调解权威性受到挑战。
2.认识不到位,法院不堪重负。目前诉调对接工作主要靠法院推进,作为对接单位,有的行政机关和社会调解组织认识不到位,认为办理案件、化解矛盾就是法院的事,与己不相干,缺乏对接的责任意识,尚未形成相互协调、有机衔接的纠纷解决合力。部分公民对人民调解的地位作用、法律效力不了解,认为只有打官司才能解决纠纷,不愿意接受诉前调解。部分律师和法律工作者为了自身的经济利益,对诉前调解或委托调解不配合、不支持。社会主体对非诉讼方式解决纠纷不信服,导致法院诉前分流案件数量不高,诉讼案件依然居高不下。
3.专业人员缺少,经费保障不到位。目前,基层法院调解人员参差不齐,一定程度上影响案件调解。由于纠纷主体的多样性,纠纷内容的复杂性,这就要求进行调解活动的调解员要与纠纷主体进行有效的交流,同时能洞悉矛盾的重点所在。但在目前情况下,具备上述素质的调解人员还很匮乏,需要加强物质和制度建设,提高调解员法律素养。另外,非诉纠纷调解目前尚未实现市场化竞争,仍以传统的行政性调解机构、社会团体及基层群众性组织为主体。法院作为国家司法机关,目前开展的多元化纠纷解决平台构建缺乏专项经费的支持与保障,对于参加调解的专业调解员无法提供交通补助、误餐补助等必要性补贴,对于某些需要购买社会服务方式支持的调解无从开展,势必影响多元化纠纷解决机制的升入开展及有效运行。
4.诉调对接平台信息化程度较低。诉调对接平台作为多元化纠纷解决机制运作的中枢机构,其本身具有整合资源、信息交流、管理指导、案件分流等基本职能,目前该平台与审判工作的信息化程度相比,信息化程序较低,从联系当事人到调解流程的记录再到调解结果的确认等环节仍采用传统的工作方式,未能在工作中较好地利用互联网技术以提升效率。
上述问题的出现,既有主观认识不到位,缺乏从政治高度和社会治理的角度做好这项改革重要意义的认识,缺乏从优化司法资源配置满足群众需求出发做好这项工作的紧迫感,缺乏从人民法院长远发展和提升司法公信力做好这项工作的责任感。也有受立法、制度、环境等方面客观原因的制约。
四、人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的建议
当前,中国特色社会主义进入新时代,人民法院深入推进多元化纠纷解决机制改革是提升社会治理能力和水平的必然要求,是满足人民群众便捷高效解决纠纷需求的需要,同时也是推进司法改革、缓解“案多人少”矛盾,提升审判质效的有效途径。
(一)借鉴先进经验,树立现代多元化纠纷解决理念
“眉山经验”在多元化纠纷解决机制建设中具有代表性、示范性、普适性,是当前推动多元化纠纷解决机制改革中的一个典范,即“党政主导各方推进、解纷网络全面覆盖、司法推动科技助力、辅分调审有序化解”。“眉山经验”,树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障” 的现代纠纷解决理念,实现多元化纠纷解决机制理念的“ 升级换代”,形成党政强力主导、社会积极参与、司法依法保障的新局面, 掀起多元化纠纷解决机制改革的新高潮。我们要以总结推广先进经验为契机,合理配置司法资源,为当事人提供更多的纠纷解决渠道。
(二)发掘内部资源,建立法院专职调解员制度
法院专职调解员制度是近年来法院在多元化纠纷解决实践中探索出的一项新制度。最早规定于2012年《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》和2014年《多元化纠纷解决机制改革示范法院标准》中。2015年《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中要求,建立法院专职调解员制度,探索调解与裁判适当分离。在多元化纠纷解决机制的背景下,法院将调解机制拓展到诉讼前和诉讼外,一改以往法官在行使审判权的同时兼顾调解的模式,改由调解能力较强的法官或者司法辅助人员担任专职调解员,专门从事调解工作,体现了调解专业化的方向,也更符合法院的审判规律和角色定位。
(三)依托信息技术,提升纠纷多元化解信息化运用水平
“没有信息化就没有现代化。”在“互联网+”、大数据时代,人民群众对纠纷解决的多元、便捷、实时等方面都提出了新的要求,我们必须准确把握时代特征,始终坚持问题导向,全面提升矛盾纠纷多元化解机制信息化、科技化运用水平,根据“互联网+”战略要求,推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台,实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能,促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。
(四)加大宣传力度,营造良好的传媒效应
要进一步加大对多元化纠纷解决方式的宣传力度,引导纠纷主体正确选择纠纷解决方式,高效、便捷地处理纠纷。要充分利用报纸、电视、网络等媒介的宣传功能,选择综合影响能力强、信誉度高的媒介,加大对纠纷协调、协商等非诉讼解决方式的宣传、引导和监督,同时,法院也可制作宣传展板、条幅、手册.传单等,加大对多元化纠纷解决机制的宣传力度,让群众充分了解、自觉认同多元化纠纷解决机制,主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾,化解纠纷。
(五)积极争取财政支持,加强诉调对接工作的经费保障
通过设立纠纷化解专项资金、政府购买、单独列入财政预算等方式,逐步建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。争取各级政府探索推行职业调解服务的市场化运营方式,鼓励商事调解组织提供有偿服务,建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。
结语
随着经济社会发展,人民群众的矛盾纠纷越来越多元化,对纠纷解决机制也提出更高要求,深化多元化纠纷解决机制改革,是适应我国经济社会深刻变动,利益格局多元化、矛盾纠纷多元化的现实需要,也是落实党的十九大提出深化司法体制综合配套改革,打造共建共治共享的社会治理格局,维护改革发展稳定大局,促进社会和谐的重要措施。在具体的司法活动中,我们要结合实际、立足审判职能,发挥诉讼服务中心、人民法庭、信息平台多元立体的服务功能,着力构建高效便捷、灵活开放的司法服务平台。
 
参考文献
【1】黄鸣鹤:厦门多元化纠纷解决机制地方立法过程,《中国审判》2017年第11期。
【2】胡娜:《试论在基层建立多元化纠纷解决机制的原因及重要意义》,载http:/ /www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa
【3】卢耿贤、马思远:《建立多元化的民事纠纷解决机制若干问题的探讨》,载于因特网。
【4】2000年,中央社会治安综合管理委员会下发《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》。2002年, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。
【5】龙飞:《我国多元化纠纷解决机制的制度创新》,东南司法评论(2015年卷)。
 
 


[①] 黄鸣鹤:厦门多元化纠纷解决机制地方立法过程,《中国审判》2017年第11期。
[②] 胡娜:《试论在基层建立多元化纠纷解决机制的原因及重要意义》,载http:/ /www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa
[③] 卢耿贤、马思远:《建立多元化的民事纠纷解决机制若干问题的探讨》,载于因特网。
[④] 2000 年,中央社会治安综合管理委员会下发《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》。2002年, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。
[⑤] 龙飞:《我国多元化纠纷解决机制的制度创新》,东南司法评论(2015年卷)。
[⑥] 龙飞:《我国多元化纠纷解决机制的制度创新》,东南司法评论(2015年卷)。
[⑦] 龙飞:《我国多元化纠纷解决机制的制度创新》,东南司法评论(2015年卷)。
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