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环境公益诉讼原告主体法律问题研究
发布日期:2021-06-21      浏览
环境公益诉讼原告主体法律问题研究
 
辽宁省大连市甘井子区人民法院   于伟
二〇一九年五月二十八日
环境公益诉讼原告主体法律问题研究
论文提要:
自2014年“泰州天价赔偿案”以来,环境公益诉讼揭开面纱,逐步走进公众视野,我国相继出台的各项法律法规对环境公益诉讼的具体制度规定不断完善,使得环境公益诉讼案件数量不断增多,为环境治理工作排忧解难。本文主要研究环境公益诉讼中的原告主体资格认定问题。目前法律规定,社会团体、检察机关以及行政机关均有权成为环境公益诉讼的原告,向法院提起诉讼。但其中仍存在着较多问题,诸如检察机关是否不加区分的行使诉讼权利,这种诉讼权利的行使是否与其监督权相违背;行政机关提起环境公益诉讼之时,如何平衡公益与私益的冲突,是否会造成行政机关的滥诉;现行背景下为何公民个体不具备环境公益诉讼的主体资格。本文围绕以上问题,结合现行法律制度的发展概况参开论述,结合域外国家的诉讼经验,进行深入的思考和研究。笔者认为,检察机关不应当忽视自己的国家监督机关这一身份的本质,不可凡公益诉讼均参与,应当视情况而论。若案件中并无具体的受害人,则可以作为原告向法院提起诉讼,否则应当更多的发挥对案件的监督而非诉讼职能;同时肯定行政机关作为环境公益诉讼的主体资格,并且认为行政机关参与到环境公益诉讼中能够更有效地发挥自身优势,推动案件的审理和进程;就公民个体而言,笔者认为公民亦有权以原告身份参与到案件审理当中,一方面,现行制度无法保障公民对于环境公益诉讼案件的参与权,使得公民参与流于形式,不利于对公民权利的保障;另一方面,公民参与到案件审理中,能够更有效地为案件审理提供直接有效的证据和线索,使得受害人获得更为公平的审判结果,发挥法律的保障作用。但并不意味着任何公民都有权作为原告参与案件,也不意味着排除公民申请参与案件的前置程序。
主要创新观点:
    根据《中华人民共和国环境保护法》第二条的内容:“环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总称,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景著名区、城市和乡村等”。其为人类的发展提供了充足的物质条件,因此对于环境公益诉讼的完善至关重要。其中,对于环境公益诉讼的主体认定,也是环境公益诉讼案件审理的重要开始。只有将环境公益诉讼诉讼的主体标准进行正确的衡量和把握,才能够让社会资源更好地服务于案件审理,使得受损环境得到尽快的修复和恢复,体现出环境公益诉讼的价值和作用。环境公益诉讼不同于简单的民事诉讼,具有一定的公益性,案件也更为复杂化、疑难化。因此主体也应当具有一定的专业性,能够为案件的审理提供更为专业的参考和证据,因此笔者支持现有法律规定的行政机关有权作为原告,向法院提起环境公益诉讼;同时环境公益诉讼案件也不应当过分的脱离于实际的损害结果所带来的人身、财产损失,从而影响到法院的客观审理,因此相关的利害关系公民也应当纳入主体范围中来,能够为法院审理提供更多的具体化的意见和诉求,以保证法院更加公正的审理案件,作出判决。环境公益诉讼越来越多的出现,体现着整个社会环保理念的提升,不断完善才能更好的发挥作用。
一、前言
环境,作为万物赖以生存的根本之所在,与人类的一切生产生活密不可分、息息相关。随着人类文明发展水平的不断提高、科学技术的不断进步,物质生活极度丰富的同时,必不可少的带来的是生态环境的恶化和退步。与其他种类的损害不同,环境损害往往具有着隐蔽性、持续性、广泛性、复杂性等特点,给人类乃至万物的生存发展带来的是长久性的持续破坏。上个世纪的“伦敦雾霾”事件的爆发,震惊世界,短短几天时间内数以万计的生命消逝,让人们感受到了环境恶化所带来的惨烈结果;而2011年日本福岛核电站发生爆炸,导致大量放射性物质泄漏,使其周围核辐射量高于标准值400多倍,甚至不断向周边扩散,至今都对海洋生物甚至相关地区居民的生活带来困扰,治理之路漫漫。凡此种种,不胜枚举,清楚的提示着我们,环境保护的重要性、治理环境的紧迫性。
恩格斯说过:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复”。习近平总书记也提出:“不以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。我们提出来就是,既要金山银山,又要绿水青山。宁可要绿水青山,不要金山银山,因为绿水青山就是金山银山”。这些都深刻的点明了生态健康的重要意义。但是我们必须同时清醒的认识到,在利益的驱使下,在私利的维护下,环境保护永远不能停留在口号和倡导上,这永远不能达到环境保护的目的。必须要让人们对于损害环境心存忌惮、让损害环境行为的发生付出代价,才能够更大程度上的减少环境损害的发生,尽可能的对受到损害的环境进行修复。无疑,法律是最有利的武器。因此完善环境公益诉讼制度,更好的保护全人类共同的家园,是法律人应当承担起的重任。
二、现行环境公益诉讼制度关于原告资格的规定
(一)环境公益诉讼制度发展的背景
环境公益诉讼制度之所以快速走近大众视野,源于一起环境损害天价赔偿案。2014年年底,江苏省泰州市6家企业因违反相关法律规定,私自向河中倾倒废酸,造成长江支流受到严重污染,影响了周边群众的生产生活,被法院判决赔偿1.6亿元,用于环境治理与修复。如此严厉的环境损害赔偿,在我国是头一例,因此拉开了环境公益诉讼制度研究的序幕。在此之前,我国虽有类似《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等规定,但对于环境公益诉讼的相关规定却少之又少,只有在2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条首次明确了环境公益诉讼制度,规定了“对环境污染等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这起案件宣判之后,引发了对于环境公益诉讼制度的众多思考和研究。例如基于环境损害的特征,损害所造成的长期有害结果所带来的损失如何计算?如何确定环境损害的赔偿标准最为合理?如何将行为人所支付的环境损害赔偿切实有效的运行到环境治理当中?以及如何进一步确定环境公益诉讼的主体资格?都成为了环境公益诉讼的重点。其中,如何确定环境公益诉讼的原告主体,也至关重要。这不仅关系着环境损害赔偿案件是否能够得到有效的救助,甚至涉及到在诉讼中各个主体的职责是否明晰准确,因此不应当忽视。
(二)现行环境公益诉讼关于原告主体的认定
自2012年《中华人民共和国民事诉讼法》修订以来,对于环境公益诉讼原告主体的认定不断完善。主要分为以下三部分:
1.社会组织有权提起环境公益诉讼
2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”由此确定了可以提起环境公益诉讼的社会组织需要满足的条件,但是目前我国有能力提起环境公益诉讼的社会组织却是少之又少。
2.检察院有权提起环境公益诉讼
2017年6月,全国人大常委会通过的《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》第一条规定:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。基于此,检察院也具有了提起环境公益诉讼的主体资格,检察机关正式列入环境公益诉讼的主体范围,而不仅仅是停留在支持起诉,现可以原告的身份参与到环境公益诉讼中来。
3.行政机关有权提起环境公益诉讼
2017年两办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定:“国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。”由此确定了行政机关也可以作为环境公益诉讼的原告,不仅仅是发挥着公权力机关的监督作用,更可以直接向人民法院提起民事诉讼。
因此从总体上来说,目前我国环境公益诉讼的三类主体已经确定,分别是社会组织、检察院以及行政机关,这三者互相配合、互相补充,在环境公益诉讼的进程上发挥着积极作用,推动了我国环境保护公益事业的蓬勃发展。但是也同时需要认清,虽然目前我国的环境公益主体的资格认定,同之前的法律规定相比,已经更为详尽具体,一定程度上取得了丰厚的成果,从侧面反映出了目前我国对于环境保护公益事业的极高重视。但是我国环境公益诉讼制度尚不完善,仍然存在着许多问题。不论是从法理上、司法实践上、司法体制制度构建上,都有着不够完善的地方,需要解决,尤其是环境公益诉讼的主体资格认定,也需要不断改进。
三、现行环境公益诉讼主体资格认定的问题
(一)检察院作为环境公益诉讼提起主体存在的问题
自2017年6月以来,检察院具备了法定的提起环境公益诉讼的主体资格,可以通过“直接起诉”的方式作为环境公益诉讼的原告。有数据显示,截止到2017年11月,全国检察机关共收集公益案件线索1.2万件,其中环境生态和资源保护领域8100多件,占67.4%;共提出检察建议和发布公告6200多件,其中生态环境和资源保护领域近4000件,占64.1%;提起公益诉讼97件,其中生态领域和资源保护领域82件,占84.5%。[[1]]2018年,各地的检察院也纷纷亮出了公益诉讼成绩单,环境公益诉讼也成为了各地法院审理的案件类型组成之一。由此可见,近两年检察院在环境公益诉讼案件中也发挥了重要的作用,但是这并不意味着检察院出庭支持环境公益诉讼就完全成立,不存在问题。
1、检察机关是否有权作为独立原告
在司法体制制度的视角下,检察机关一般都是作为国家法律监督机关出庭支持公诉。而在环境公益诉讼这一民事诉讼背景下,如果存在着原告,检察机关出庭支持起诉,并不妨碍其本身所应有的职责;但是如果不存在这原有的原告,原告仅为检察机关,检察机关的职责就不仅仅止于出庭支持起诉,其在诉讼中的地位即相当于民事案件中的普通原告,这是否与其本身所应有的国家法律监督机关的身份相违背?检察机关最终所履行的职能是否还是监督职能?如果不再履行监督职能,那么检察机关是否应当被赋予这种权利?早前即有学者指出,“公诉权”不等于“公益诉讼起诉权”,前者是一种追究犯罪人刑事责任的国家权力,带有主动性、强制性和专门性,后者是就与诉讼信托而形成的法律规定。[[2]]赋予检察机关有权单独出庭进行民事诉讼,就意味着检察机关的权利不仅仅只是停留在可以支持起诉,而是以独立原告的身份参与诉讼,享有民事诉讼中原告所享有的权利、履行原告所应当履行的义务,这与传统的检察机关的职能定位产生了碰撞与冲突。因此,检察机关是否无条件的出庭,提起环境公益诉讼,也是值得我们深思的问题。
2、检察机关是否应当缴纳诉讼费用
根据目前的法律规定,检察机关作为环境公益诉讼的原告一方,是不需要承担诉讼费用的,这与其他类型的案件均有所不同。 即使是败诉,检察机关也无须承担诉讼费用,在此情况下,是否能够保证检察机关尽职尽责的履行自己的义务,是否会存在着因为无需承担诉讼费用而滥诉,也是应当考虑的问题之一。同时,这对于其他有权提起诉讼的但是同时有可能承担最终诉讼费用的主体来说,以及无论如何都要承担诉讼费用的被告一方来说,也存在不公。法律的作用是维护正义,但是即便被起诉人无需承担法律责任也需要承担诉讼费用,这一结果无疑与法律目的相违背,造成诉讼双方当事人的地位的不平等,不应为法律应用之结果。
(二)行政机关作为环境公益诉讼主体存在的问题
行政机关作为行使公权力的国家机关,其本身更多的是发挥公法上的作用,往往以监督的形式去行使自己权利,保障受害人的合法利益。如果参与到环境公益诉讼中来,是否有悖于行政机关作为国家机关,行使公权力的角色定位?这一直也是学理上存在争议的地方。因此即便2012年的《民事诉讼法》中规定了行政机关有权作为环境公益诉讼的原告,各地法院也存在着并不直接引用法律条文而是从学理上实际分析,行政机关是否有权作为原告提起行政公益诉讼。[[3]]虽然现行法律已经明确规定行政机关有权参与到环境公益诉讼的审理当中,质疑声依然存在。
有学者主张,环保行政机关应该通过行使行政监督管理职权来实现对环境公共利益的保护,且行政监督管理手段的运用相较于司法手段更为直接、及时、高效,如果允许其提起诉讼,将导致其怠于行使行政监督职责,造成行政、司法资源双重浪费。[[4]]因此,如何界定行政机关在环境公益案件中的地位,才能保障其更有效的发挥行政机关的作用,使得环境公益诉讼案件能够得到更有效的解决,不止是审判阶段,更体现在执行等方面,充分保障环境损害能够得到有效的恢复,才是环境公益诉讼案件中更为重要的问题。诚然,不同的机关主体应该发挥不同的作用,因此不仅仅从理论架构上应当区别对待,结合其自身特性有效地进行梳理整合,按照职权分工,更重要的是在司法实践中找到切实有效的办法,使得司法实践能够更为高效便捷,充分保障当事人乃至众多当事人的权益,让各个机关配合合作,激发更大的作用和价值。
(三)公民个人是否能够成为环境公益诉讼的原告
环境公益诉讼的案件本质,无非是落实到公民个体的权益保障。无论是现阶段还是将来的,应当是服务于公民受损的权益得到恢复、受损的环境得到修复。因此公民参与在这其中也起到了重要的作用。一方面,作为实际的受害人,他们更能够充分的提供具体的证据和受害情况,是最了解案件情况的当事人;另一方面,公民参与到案件审理当中,无疑能够更加保障审判结果的公平性和切实性。 
按照一般的民事诉讼来讲,公民毫无疑问的具有提起民事诉讼的权利,若将环境公益诉讼纳入到民事诉讼案件范围之内,公民也应当具有成为环境公益诉讼的主体资格。但是现行的有关环境公益诉讼主体资格的法律规定却并没有将公民纳入其中。有学者认为,这主要是基于以下考量:一是公民个人的诉讼能力不强;二是个人诉讼成本过高;三是可能会导致滥诉现象。[[5]]但是从另一方面来说,如果公民的诉求和意见无法得到充分保障,也很难对其进行充分救济。虽然法院在审理案件过程中,通过公开开庭、庭审直播以及对修复方案征求意见等方式存进公众参与,但很难实现公众的全面参与。[[6]]因此对于公民是否能够纳入到环境公益诉讼的主体当中来,实际上也是司法资源与公民参与之间的平衡与衡量。
四、对我国环境公益诉讼原告资格制度的完善建议
(一)域外国家对于环境公益诉讼原告主体资格的规定
1、英美法系国家的相关规定
美国对于环境公益诉讼的规定时间相对较长,起初是规定任何人都有权作为原告向行为人提起环境公益诉讼。而在2000年,美国联邦最高法院审理的“地球之友”诉莱德洛公司案,可以说是有关于环境公益诉讼制度完善的一个转折点。自此以后放宽了对于社会团体作为原告时证明环境损害的标准,大体上来说,美国的公民诉讼模式赋予了个人或者是社会团体提起公益诉讼的权利,使得这两类主体成为环境保护法律有效实施的监督者,在维护环境公益等方面起到了积极作用,有效的维护了公民的环境权。[[7]]英国的相关法律规定,个人有权提起环境公益诉讼,而在检察长的允许下,一些社会团体也可以具备相应主体资格。
2、大陆法系国家的相关规定
法国的环境公益诉讼只有检察机关和社会团体有权提出,而社会团体提起环境公益诉讼还需要具备一定的条件,只有当该团体中的部分成员的环境利益受到侵害时,才能够启动。[[8]]德国对此一般也是由社会团体开展诉讼,但是必须严格限定有权提起诉讼的团体,满足相应的条件后才具备相应的资质。
(二)对我国环境公益诉讼完善的建议
1、明确检察机关作为原告的资格标准
正如笔者在前文中所提到的,目前检察机关作为环境公益诉讼的主体,还存在一些问题,但这些并不能排除其有权提起环境公益诉讼,不能排除其这项权利,只是应当区别对待。因为检察机关并不是唯一有权提起环境公益诉讼的机关,在存在受害人的情况下,检察机关应当更多的发挥出其原本的作用,即国家监督机关,监督法院对于案件的审理,包括程序和结果等;而在并不存在受害人的情况下,检察机关则有权作为原告提起环境公益诉讼,以主张行为人对于环境侵权所应当承担的相应的法律责任。也就是说检察机关应该明晰案件是否存在原有的受害人,再进行自己的职责判断,这样无疑更有利于其高效行使权利,避免职责冲突,浪费司法资源。
2、行政机关作为环境公益诉讼主体的必要性
诚然,环境公益诉讼作为特殊的一种诉讼案件类型,并不同于普通的民事案件类型,带有一定的公益性,因此不能够完全的以普通的民事诉讼案件的标准来进行审视和衡量。前文所述,目前行政机关作为环境公益诉讼原告存在争议,源于公权与私权的碰撞。但是恰恰基于环境公益诉讼的公益性,这种公权力机关的介入,反而是一种推动和监督。
需要明确,并不是所有的环境公益诉讼案件都需要行政机关做原告,往往损害结果严重或者疑难复杂的案件才需要行政机关参与。而作为行政机关本身,一方面在环境公益诉讼中能够最大程度的发挥其专业上的优势,对证据的收取和获取更为有效和便捷,能够在审理的程序和案件的把握上起到积极的作用。另一方面,行政机关能够弥补社会团体的不足。据统计,目前民间环保组织中,48%的组织没有业务,全年筹资不足5万元的占81.5%,无力负担办公场所的占60% [[9]]。由此可见,环保组织目前来说能够提供的专业法律业务还是十分有限的,并不能够充分满足现下对于环境公益诉讼业务量的要求,单单依靠检察机关也不是可行之举,因此行政机关的存在必不可少。
3、公民个人应纳入到环境公益诉讼原告范围之内
如前所述,公民之所以一直未被纳入到环境公益诉讼的原告主体范围中来,最大的困扰是由此造成环境公益诉讼的滥诉。虽然国情与具体制度不同,但是域外国家的一些经验和事实也表明,公民参与诉讼并不必然导致滥诉。而笔者之所以主张公民应当成为原告主体,也是基于个体对于自身权利维护的迫切性,能够更好地发挥价值。正如哈耶克所说的:“除非与自己的利益直接相关,否则世界上的人们是不可能做出最大的努力的”。
通常来说,环境损害所造成的结果都是十分复杂的,甚至不是肉眼可见的,除了真正受到人身或者财产损害的个人来说,很多人甚至无法对环境损害的结果感同身受。而此时,除了公民个人之外,无论是社会团体、检察机关亦或是行政机关,都是如此。在诉讼过程中,原告方如何认识损害、如何迫切的想要治理和解决损害,都会成为其为此而付出的驱动之一。而公民作为原告参与案件,无疑也会在很大程度上解决公民的参与权流于形式的问题,为法院的审理提供更多的信息和价值,从而使得环境公益诉讼能够更大程度更好的解决环境损害问题,真正的将绿水青山变成金山银山。但是笔者同时点明,赋予公民原告主体资格,并不意味着赋予所有的公民均有权向法院提起环境公益诉讼,也不意味着排除另设前置申请程序,当然这不在本文的研究重点,在此不作赘述。
五、结语
    环境公益诉讼的相关法律规定之所以在近几年不断得到补充和完善,离不开我国对于经济发展所预设的正确的方针政策,离不开经济发展所带来的人民对于上层建筑的更高要求,更离不开法律人为此孜孜不倦付出的研究和实践。我们欣喜于现有的成果的同时,也不应停止脚步,也要看到,目前仍存在着很多为了一己私利不惜破坏环境的恶劣行为,也存在着制度上的不完善所带来的司法实践困境,还缺少着丰富的经验支撑从而更好地为环境保护做更好的努力。但是这都不影响法律人为此努力的决心和热忱。相信在各位同仁的共同努力之下,环境公益诉讼案件的展开会为我国环保公益事业的发展添砖加瓦,共同构建环境和谐社会。


[[1]]最高人民检察院民事行政监察厅官方微信公众号“检察公益诉讼”:《2017年检察机关公益诉讼各地成绩单》。
[[2]]张智辉、杨诚:《检察官任用与准则比较研究》,中国检察出版社2002年版,第11页。
[[3]]黄艳葵:《环保行政机关环境公益诉讼原告资格的再审视》,载《广西社会科学》,2017年第6期。
[[4]]唐璨:《我国公益诉讼的现状及完善建议》,载《江淮论坛》,2011年第1期。
[[5]]张幸芙:《个人作为公益诉讼主体的资格辨析以及制度构建》,载《法制博览》,2015年第29期。
[[6]]刘汉天、刘俊:《公民环境公益诉讼主体资格的法理基础及路径选择》,载《江海学刊》,2018年3月。
[[7]]李静云:《美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍》,转自别涛:《环境公益诉讼》,法律出版社,2007年版,第94页。
[[8]]柯泽东:《环境法治》,台湾三民书局1939年版,第112页。
[[9]]中华环保联合会:《民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用》,载《中国发展简报》,2014年1月。
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