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非诉讼纠纷解决机制挺在前面问题研究
发布日期:2021-04-19      浏览
非诉讼纠纷解决机制挺在前面问题研究
论文提要
随着我国的诉讼案件数量逐年爆发式增长,积极探索多元化纠纷解决机制迫在眉睫。因此,多元化纠纷解决机制的建立也作为司法体制综合配套改革的重要内容被提上日程。所谓的多元化纠纷解决机制,分为诉讼与非诉讼纠纷解决机制。本文着重探讨非诉讼纠纷解决机制。首先通过分析非诉讼纠纷解决机制在各国的兴起,尤其是美国的ADR的构建,总结其具有代替性、选择性、灵活性等特点,概括介绍非诉讼纠纷解决机制的内涵和形式。其次,结合自己在审判一线多年的工作实践,着重分析我国目前非诉讼纠纷解决机制构建的现状,认清我国目前非诉讼纠纷解决机制虽得到发展,但后续发展乏力的现状,并重点查摆我国非诉讼纠纷解决机制存在机制建立缺乏细化规则、人员队伍的素质需进一步提高及与诉讼衔接流程亟需细化并规范统一的问题。最后,针对该现状进一步提出在立法、领导、衔接和宣传方面加强和完善的相关对策,以期对我国非诉讼纠纷解决机制的发展有所助益。全文共6400字。
主要创新观点:
 
笔者结合自己多年在审判一线的工作实践和切身感受,分析认为我国目前的非诉讼纠纷解决机制尚处在发展阶段,目前的纠纷解决机制仍是以法院为主导的诉讼与非诉讼纠纷解决机制,导致司法不仅没有成为解决矛盾纠纷的“最后一道防线”,反而成了“第一道防线”。这与我国目前的司法改革的初衷和我国的司法实践是相矛盾的。当前,社会矛盾的多发、频发以及具有群体性、新颖性等特点,决定了社会矛盾的化解仅仅依靠司法并非长久之计。通过诉讼解决所有纠纷亦并非明智和经济的途径。因此,本文积极探索将非诉讼纠纷机制挺在前面,通过不断完善非诉讼纠纷解决机制的立法基础、领导框架、与诉讼的衔接和扩大非诉讼纠纷解决机制的公信力和影响力,指明我国的非诉讼纠纷解决机制的未来构架,以期形成非诉讼纠纷解决机制的“飞轮效应”,真正发挥其应有作用,为我国的司法体制综合配套改革注入正向动力。
以下正文:
 
纠纷的解决方式可分为诉讼和非诉讼两种。随着社会经济的发展和依法治国方略的贯彻和落实,我国已逐步建立起较为完整的法律制度和诉讼体系,在定纷止争、化解矛盾方面发挥了巨大的作用。人民法院审理案件的数量1990年为29万件,2000年超过 53万件,2010年增至117多万件,2018年更是达到了280多万件。[[1]]可以说,法院每年面临的审判执行工作任务量都是历年最高,也都是未来最少的。每十年,案件数量翻一番。而办案的法官数量却未成倍增加。十八大以来,中央通过四项基础改革和一系列配套改革措施对原有体制进行了调整,并围绕主体制度框架进行配套衔接。2019年2月27日,最高人民法院召开新闻发布会,发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》,即《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称“五五改革纲要”)。针对案件数量递增、人案矛盾凸显的问题,“五五改革纲要”提出,一方面,实现矛盾纠纷多元化解,从源头上减少诉讼增量,另一方面,把适合由社会力量承担的司法辅助事务和司法行政事务交给市场主体、社会力量去做。因此,在研究提升司法效能的同时,积极探索非诉讼纠纷解决机制的作用日益凸显。
一、概述
1.非诉讼纠纷解决机制的兴起和历史沿革
非诉讼纠纷解决机制(译自英文 Alternative Dispute Resolution,简称 ADR),原来是指 20 世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现在已引申为对世界各国普遍存在着的,民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。[[2]]尽管不少国家都有采用调解、谈判等方式解决民事纠纷的传统,而且比诉讼的历史更为悠久,但大多是在纠纷实践中由当事人自发进行或由民间社团组织,没有形成规范的机制。诉讼作为一种具有权威性和公正性的纠纷解决方式越来受到重视和青睐。通过诉讼方式解决纠纷较为刻板,需付出较高的经济和时间成本,也许能够解决纠纷却未必能够真正化解矛盾等弊端随之愈加凸显。在此背景下,能够缓解诉讼压力、更为灵活和简易、更有“人情味”的非诉讼纠纷解决方式逐渐受到认可和重视。美国联邦层面率先提出非诉讼纠纷解决机制(ADR)这一概念,并通过一系列立法将其制度化、规范化。1998年,其颁布了世界上第一部关于非诉讼纠纷解决机制的专门立法——《替代性争议解决法案》(Alternative Dispute Resolution Act of 1998),对各种非诉讼纠纷解决方式做出了较为具体的规定,例如,早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式,以及中立第三方在争论中参与协助解决纠纷。要求所有联邦地区法院通过地方性规则授权民事诉讼中使用替代性纠纷解决方式,极大的推动了ADR的发展。[[3]]进入20世纪80年代后,ADR作为一种能够有效化解矛盾、缓解诉讼压力的多元纠纷解决机制,受到了世界各国的重视。尽管目前各国对于其内涵,亦即该机制中具体包括哪些制度和程序,并没有统一的定论,但是诸如美国、英国、葡萄牙、澳大利亚等国都形成了各具特点的ADR运行模式。
2.非诉讼纠纷解决机制的特征
尽管对于非诉讼纠纷解决机制尚无统一明确的定义,但是从这一制度的产生过程及目前的发展情况看,其所具有几个突出的特征还是得到了普遍的认可。有学者将这些特征归纳为以下三个基本要素:“其一,代替性,是指对法院审判或判决的代替。其二,选择性,是指这种纠纷解决方式以当事人自主合意和选择为基础。这种选择既可以是对程序的选择,也可以是对其实体权利和诉讼权利的选择。其三,解决纠纷,也是非诉讼纠纷解决机制的基本功能。”[[4]]换言之,非诉讼纠纷解决机制并不是为了取代诉讼,而是为纠纷解决提供多元化的解决方式。相较于诉讼程序,非诉讼纠纷解决机制程序更为灵活、简便、快捷,其在维护法律秩序基础上,更看重的是解决纠纷。当事人拥有更多的自主权,一般可以自主选择纠纷的解决程序、方式、规则等。非诉讼纠纷解决机制以解决纠纷为根本目的及偏重当事人自主合意等这些特点,将其与我国的法院调解区分开来。即使是有法院参与指导或主持的非诉讼纠纷解决机制,仍是以当事人的合意和处分权为主导的,司法性只是为其提供制度保障并克服其缺陷。而我国的法院调解虽然也是以当事人的自愿为原则,但是由于各种制度上的原因,司法权的作用远远大于当事人的自治处分权。其实际仍只是法院行使审判权的一种方式,而不是真正的非诉讼纠纷解决机制。[[5]]非诉讼纠纷解决机制中涵盖了调解、仲裁、谈判等多元化的纠纷解决方式。不同于诉讼方式主要依靠司法资源解决纠纷。其通过拓宽解决纠纷的渠道,充分调动各种不同的社会主体参与解决纠纷,丰富了纠纷解决的资源和渠道。同时,非诉讼纠纷解决机制采用多元化的纠纷解决方式、解决程序灵活便捷以及赋予当事人充分的自主权、决定权——当事人可以根据不同的纠纷选择不同的解决方式、程序,纠纷的处理结果更偏重当事人的合意而不仅仅是依据实体法规定——避免了诉讼中无论纠纷实际情况如何都必须耗费司法资源等弊端,实现了资源的优化配置。
二、我国非诉讼纠纷解决机制现状
1.我国非诉讼纠纷解决机制有待培育和发展
随着法律的普及以及人们法律意识的提高,我国的法治建设不断进步,到法院起诉被认为是最有效最直接的方式,这就导致人民法院审理案件的数量逐年增多。但所有纠纷都进入司法程序并不符合经济合理的原则,使得原本的司法是维护公平正义的“最后一道防线”,变成“第一道防线”。人案矛盾促使中央提出关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体部署。我国非诉讼纠纷解决机制经历了初期试点,方案制定,扩大试点和全面落实,深化改革和升级换代四个阶段,并且逐渐成熟。十八届四中全会明确提出了要健全依法维权和化解纠纷机制。2009年7月24日,最高院发布《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确了建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制主要目标和任务要求,促进非诉讼纠纷解决机制的发展,规范和完善司法确认程序并建立和健全工作机制。2016年6月28日,最高院又发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,进一步明确提出各级人民法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来,建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台。人民法院应当配备专门人员从事诉调对接工作,建立诉调对接长效工作机制,根据辖区受理案件的类型,引入相关调解、仲裁、公证等机构或者组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室、服务窗口,也可以在纠纷多发领域以及基层乡镇(街道)、村(社区)等派驻人员指导诉调对接工作。完善与综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公证机构的对接,支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决,发挥其他社会力量的作用,创新在线纠纷解决方式,推动多元化纠纷解决机制的国际化发展。为我国非诉讼纠纷解决机制发展提供了制度保障。目前大力推行的的人民调解制度发挥了一部分纠纷化解的作用,但能解决的矛盾仍然有限。此外,调解制度在特定领域有所运用,例如医患领域、劳资领域、金融领域、教育领域等,但仍然存在一些不足。首先,缺乏立法规定。我国针对非诉讼纠纷解决机制的专门性立法规定还是相对匮乏的,在各地实践中所积累的经验不一,没有统一性的规定,缺乏规范性与合法性,难以真正持久。其次,主体不够专业。虽然我国非诉讼外纠纷解决方式的主体多为退休法官等,但是仍须建立更加专业化的职业化的矛盾纠纷化解队伍。相关人员需要具备综合性的能力,包括法律专业知识、社会经验、生活阅历、专业素质等,对纠纷的处理有相对客观中立的合法的意见判断。
2.与诉讼衔接流程亟需细化并规范统一
当前,各个法院设立诉调对接中心,作为诉讼外调解机制依托在法院的工作平台,配备专门的工作人员,建立完备的工作制度,明确相应的工作职责。相关调解组织可以在法院诉调对接中心设立调解室,办理法院委派或委托调解的案件。经双方当事人同意,或者人民法院认为确有必要的,按照《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第十四条、第十五条的规定,将民商事纠纷在立案前委派或者立案后委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。特邀调解组织或者特邀调解员主持调解达成协议后,当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以就调解协议问题向人民法院提起诉讼,人民法院按照合同纠纷进行审理。当事人一方以原纠纷向人民法院起诉,对方当事人以调解协议抗辩并提供调解协议书的,应当就调解协议的内容进行审理。经人民调解委员会调解达成协议的,亦可共同向人民法院申请确认该调解协议。按照新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》关于刑事和解的规定,与公安机关、检察机关建立刑事和解工作机制,明确刑事和解案件的范围、条件、方式、结果和程序等。在和解工作中,充分发挥人民调解组织、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友以及法院特邀调解组织和特邀调解员等的作用,促使当事人达成和解协议,化解矛盾。支持行政机关发挥其职能优势,将纠纷化解在进入诉讼程序之前。对进入诉讼程序的行政纠纷,积极争取有关部门的协助和配合,邀请有关部门共同参与行政案件的协调和解,妥善化解行政纠纷。建立健全党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制,加强执行法院之间、执行法院与政府及其他有关部门之间的联动,积极促成执行和解,促进执行案件的协调解决。以上制度内容的设计,原则性较多,缺乏实际可操作性。而实践中司法确认的案子数量较少。司法确认工作没有大力开展,无法提升非诉调解协议的效力。加上当事人缺乏诚信意识,随意反悔现象严重,非诉调解工作的开展受到掣肘。各种非诉讼调解机制普遍缺乏稳定的队伍和经费保障,面临生存危机和公信力危机,后续发展乏力。
三、加强和完善非诉讼纠纷解决机制的对策
当前,社会矛盾纠纷不仅在数量上急剧上升,也呈现出一些新的特点:类型新颖化、多样化,矛盾对立发散化、尖锐化,涉及群体性的案件增多。诉讼的程序性决定了纠纷解决的公正性,但有时却不是最好最经济的方式。新时期社会矛盾特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠传统的诉讼解决机制,而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决机制的优势、特点,构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。在法律规定不明确或是有政策性规定的情况下,调解可以根据当地的习惯、人情等社会规范,合情、合理地解决纠纷,缓解社会关系的对抗性。目前,我们各地已陆续形成了人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化纠纷解决机制。但这些机制间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制涉及部门众多,是一个系统工程、社会工程,无论形式、内容还是制度建设,都需要进一步规范和完善。
1.完善立法,构建诉讼与非诉讼相衔接的科学合理体系
实践中,当事人发生矛盾纠纷,首先想到的是到法院立案解决。而当事人一旦已经到法院,大部分都追求以最短的时间成本拿到裁判结果。因此,当事人一旦到法院后,再想将该矛盾纠纷剥离出去,就违背了当事人的预期,所以往往这时再引入非诉讼调解机制效果并不理想。多半以当事人不同意或没有耐心等原因不了了之。矛盾纠纷很快又进入诉讼程序,无法真正发挥非诉讼纠纷解决机制的优势。因此,笔者建议通过立法,一方面将纠纷分门别类,明确各类纠纷化解主体的分工和责任,厘清衔接范围,设定特定案件的非诉前置程序。专门纠纷需通过行业协会调解或仲裁。调解或仲裁失败方可进入诉讼程序。使当事人不仅能获得便利、多层次的法律服务,充分保障其依法行使诉权,又能避免各个纠纷化解主体之间互相推诿,流于形式,纠纷得不到及时化解。使非诉讼纠纷解决机制真正的挺在前面。另一方面规范调解员的任职资格和相关经费保障,调动其积极性,形成一种相对规范、组织严密的系统体制,有利于真正实现案结事了、息事宁人。还要为参与非诉讼纠纷解决机制的人员设立考评机制,防止为了不正当利益而产生的滥诉、恶意诉讼和虚假诉讼。以实现非诉讼纠纷解决机制的完善化、制度化、规范化,构建诉讼与非诉讼相衔接的科学合理体系。
2.建立党委、政府统一领导,政法委组织协调的领导机制
非诉讼纠纷解决机制的构建,是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷。在目前的体制下,如果仅以法院为主导,向上向外沟通协调,势必耗费大量的沟通成本,且收效甚微。因此,必须在党委、政府统一领导下建立,负责该项工作的决策部署、统筹协调、考核、监督。对于那些不处理、不及时处理、不正确处理的各种行为纳入监督问责范围,才能有效的解决各纠纷解决部门之间的有序衔接和互动,才能充分发挥司法引导、各部门广泛参与、积极配合的联动作用。确保各类矛盾纠纷得到及时的化解,把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽状态。
3.进一步深化诉调衔接机制
通过独立司法、附设调解机构、保持部门间联动运作,是法院适应社会综合维稳大趋势的必然选择。依靠党委领导、政府支持和社会各界的广泛参与,与司法行政、劳动、妇联以及其他行政机关、社团组织等建立互动关系,搭建分流化解纠纷的大平台。根据不同的情况选择不同的纠纷化解机制。调解不成,即可进入诉讼程序审理。多元化纠纷解决机制背景下,司法调解、诉讼、非诉调解的衔接并非一对一的关系,有时三者也需有机联系在一起共同发挥作用。目前,由大连市高新区总工会主导,区法院、区人社局参与联合成立的“大连高新区劳动争议调解中心”的成立是诉讼与非诉讼纠纷解决机制的典型案例。该调解中心充分发挥三大部门联合办公的独特优势,由优秀律师组成的专门调解团队,积极受理劳动争议诉求。依托总工会的独特地位,接到劳动者或工会单位的诉求后,开展调解工作。调解中遇到不确定的法律意见,及时向劳动争议仲裁院或法院的相关人员寻求指导。调解不成,引导当事人进入劳动仲裁程序。仲裁处理后,亦可依法向法院提起诉讼。该中心真正做到了将化解矛盾纠纷挺在前面。该中心成立以来,在诉讼前快速化解劳动争议、把矛盾化解在萌芽方面发挥了积极作用,尤其在处理群体性纠纷的过程中发挥了独特优势。
4.加大宣传力度,扩大非诉讼纠纷解决机制的影响力和公信力
要想发挥非诉讼纠纷解决机制的作用,就要扩大非诉讼纠纷解决的适用广度。然而非诉讼纠纷解决机制刚刚起步,社会各界对此还不是很了解,很多当事人可能因为种种顾虑不愿意尝试非诉讼纠纷解决机制,使得非诉讼纠纷解决机制的效率大打折扣。要扩大影响力,就需要加大宣传力度。应将非诉讼纠纷解决机制与诉讼一并纳入普法宣传范围,通过新闻、网络媒体等广泛的宣传方式,介绍非诉讼纠纷解决机制的特点和优势,引导民众形成正确的纠纷解决观念。同时,人民法院对于非诉讼纠纷解决机制要注重体现引导中的指导、支持中的监督。可以在加强对人民调解员的法律知识培训、建立审理涉及有关人民调解协议案件的通报制度方面发挥指导优势,从而提高依法调解的水平,提升非诉讼纠纷解决机制的公信力。公信力的提升与非诉讼纠纷解决机制的作用发挥可以体现“飞轮效应”,为非诉讼纠纷解决机制的发展注入正向动力。
责编:大宣 来源:
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