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大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司诉大连市安全生产监督管理局安全监督行政处罚决定案
发布日期:2021-04-15      浏览
大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司诉大连市安全生产监督管理局安全监督行政处罚决定案
关键词  安全生产  生产经营单位  行政处罚
裁判要点 
本案系因安全生产事故所引发的行政处罚诉讼案件。根据《安全生产法》的有关规定,作为承担安全评价、认证、检测、检验等工作的安全生产监督机构,不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。即便其存在违法行为,也不能依照《安全生产法》第一百零九条的规定进行处罚。而根据《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的有关规定,对施工图设计文件进行审查,系对施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容所进行的审查,属于对建设工程设计质量进行监督的重要内容。因此,不能将对施工图设计文件进行审查的机构定性为生产事故的生产经营单位,并按照《安全生产法》第一百零九条的规定予以处罚。
相关法条
《中华人民共和国安全生产法》第十三条、第八十九条、第一百零九条和《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条、第五条
基本案情
2015年6月9日9时30分左右,由大连经济技术开发区玉华市政工程有限公司(以下简称玉华市政公司)负责日常管理养护的辽宁省大连市金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站发生一起较大中毒事故,造成4人死亡,直接经济损失388.85万元。当日下午,大连市人民政府成立了由市安监局任组长单位,市监察局、市公安局、市总工会、金州新区管理委员会等相关单位人员参加的大连市人民政府“6.9”较大中毒生产安全事故调查组, 并聘请专家,邀请检察院参加。事故调查组随即对企业主体责任落实、政府监管职责落实及应急响应处置等情况展开调查。2015年10月15日,事故调查组作出《大连金州新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故调查报告》,认定此起事故是一起较大生产安全责任事故,原因如下:(一)直接原因:1.污水泵站清淤作业人员在翻动淤泥时,长期未清理的淤泥中的高浓度硫化氢释放在泵房集水池内,作业人员未配戴防护装备,造成硫化氢中毒,事故发生后,又盲目施救,导致事故扩大,造成4人死亡。2.泵站内未按有关规定设置有毒气体监测和报警设施。(二)间接原因:1.玉华市政公司:(1)安全教育重视不够。清淤作业人员缺乏有限空间作业安全生产常识,未严格按照《城镇排水管渠与泵站维护技术规程》(CJJ68-2007)4.1.2条款实施清淤作业,作业前未进行安全风险辨识,未开启泵房送风装置,未进行有毒有害气体检测。(2)部门领导违章指挥。设备安全部负责人安排非污水泵站清淤人员实施污水泵站清淤作业。(3)规章制度不够健全。没有制定污水泵站清淤作业安全操作规程。(4)应急救援知识、技能不足。未组织生产安全事故应急预案演练,作业中遇到突发特情时,盲目施救。2.设计存在问题:(1)辽宁城建设计院:未按照《室外排水设计规范》(GB50014-2006)相关条款规定,在污水管网滨海2号提升泵站内设计有毒气体监测和报警设施,设计存在缺陷。(2)大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司(以下简称“汇智咨询公司”):在对污水管网滨海2号提升泵站设计图纸审查过程中,未按照《室外排水设计规范》(GB50014-2006)相关条款规定对设计图纸进行审查,没有发现泵站未设计有毒气体监测和报警设施,致使存在设计缺陷的泵站设计施工图通过设计审查,最终导致污水管网滨海2号提升泵站内未按规定设置有毒气体监测和报警设施。3.区城建局:(1)未及时组织城建系统开展生产安全事故应急预案演练,系统处置安全生产突发情况的经验、技能不足。(2)对污水泵站检查考核不认真,没有发现玉华市政公司未建立污水泵站清淤作业安全操作规程的问题。该《调查报告》同时对事故责任单位及有关责任人员提出了处理建议。2016年1月27日,大连市安全生产监督管理局(以下简称“市安监局”)对汇智咨询公司作出(大)安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》,该决定书认定:2015年6月9日9时30分左右,大连金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站(以下简称滨海2号泵站)发生一起造成4人死亡的较大中毒事故。市安监局接到事故报告后,于2015年6月9日,依据《辽宁省安全生产监督管理行政执法实施办法》第十四条的规定,立案调查。经调查,汇智咨询公司于2001年5月15日在大连市工商行政管理局办理登记手续,经营范围:建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务等,施工图审查机构认定机构类别二类。汇智咨询公司的《营业执照》、《施工图审查机构认定书》、《组织机构代码证》均在有效期内。事故调查组认定,汇智咨询公司没有按照《室外排水设计规范》(GB50014-2006)对滨海2号泵站设计图纸进行审查,没有发现滨海2号泵站格栅间有毒气体监测和报警设施设计上未严格执行《室外排水设计规范》(GB50014-2006)5.1.3强制条款的设计缺陷问题,违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定,对事故发生负有责任。依据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(二)发生较大事故的,处五十万以上一百万以下的罚款”的规定,决定对其作出罚款人民币50万元的行政处罚。同时,市安监局还对其他相关责任单位也作出了相应行政处罚决定。汇智咨询公司不服,提起本案诉讼。
裁判结果
大连市旅顺口区人民法院于2017年2月22日作出(2016)0212行初28号行政判决:驳回原告汇智咨询公司的诉讼请求。一审宣判后,原告汇智咨询公司不服,上诉至辽宁省大连市中级人民法院。辽宁省大连市中级人民法院于2018年3月9日作出(2017)辽02行终242号行政判决:一、撤销大连市旅顺口区人民法院(2016)辽0212行初28号行政判决;二、撤销原审被告大连市安全生产监督管理局于2016年1月27日作出的(大)安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》。
裁判理由
本案二审合议庭认为:《安全生产法》第一百零九条规定,“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:…(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;…”本案争议的焦点在于,汇智咨询公司是否属于前述规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位。结合相关法律规定,按照法意解释、逻辑解释,汇智咨询公司作为施工图设计文件的审查机构,其对案涉滨海2号泵站施工图设计文件进行审查,系对案涉施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容所进行的审查,属于对建设工程设计质量进行监督的重要内容。该公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的依法应承担安全生产责任的生产经营单位。理由如下:
第一,《安全生产法》第十三条规定,“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构,依照法律、行政法规和执业准则,接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。”第八十九条规定,“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构,出具虚假证明的,没收违法所得;违法所得在十万元以上的,并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足十万元的,单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款;给他人造成损害的,与生产经营单位承担连带赔偿责任;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”根据前述规定,《安全生产法》第一百零九条规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位,应不包括对发生事故的生产经营活动承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构,否则该法无需另行对其相应法律责任作出规定。而国家安全生产监督管理总局在其回函中也认同该观点。虽然其非法定的有权解释机关,但作为安全生产监督管理的国家级主管部门,从日常执法角度和保持司法机关与行政机关执法尺度的一致性看,其回函的理解对司法裁判而言,具有重要的参考价值。
第二,案涉行政处罚决定作出时适用的《建设工程质量管理条例》第十一条第一款规定,“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。”《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条第一款规定,“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。”住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(以下简称“《施工图审查管理办法》”)第三条规定,“国家实施施工图设计文件(含勘察文件,以下简称施工图)审查制度。本办法所称施工图审查,是指施工图审查机构(以下简称审查机构)按照有关法律、法规,对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。…”第五条第二款规定:“审查机构是专门从事施工图审查业务,不以营利为目的的独立法人。”根据前述规定,施工图设计文件审查制度是国家对建设工程设计质量进行监督的重要内容。从前述法律规定以及《施工图审查管理办法》的立法历史沿革看,施工图审查机构实际上履行的是原应由政府机关实施后转由民间机构实施的监督行为。该监督行为与《安全生产法》第四章“安全生产的监督管理”项下第六十九条规定的安全评价、认证、检测、检验之类的行为相似,均不属于生产经营活动。《施工图审查管理办法》第二十四条规定,“审查机构违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令改正,处3万元罚款,并记入信用档案;情节严重的,省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门不再将其列入审查机构名录:(一)超出范围从事施工图审查的;(二)使用不符合条件审查人员的;(三)未按规定的内容进行审查的;(四)未按规定上报审查过程中发现的违法违规行为的;(五)未按规定填写审查意见告知书的;(六)未按规定在审查合格书和施工图上签字盖章的;(七)已出具审查合格书的施工图,仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的。”据此,即便汇智咨询公司存在未尽到审查职责的情形,也应按照上述规定而非《安全生产法》第一百零九条的规定予以处罚。
第三,如果按照市安监局的观点,汇智咨询公司审查图纸也属于生产经营行为,那么该生产经营行为应当属于建设工程安全生产的组成部分。而从《建设工程安全生产管理条例》的有关规定看,汇智咨询公司的行为性质与工程监理是比较相似的。按照该条例第五十七条的规定,工程监理单位“(一)未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的;(二)发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的;…”应承担停业整顿,并处10万元以上30万元以下的罚款,情节严重的,降低资质等级,直至吊销资质证书的行政法律责任,而非生产经营单位的行政法律责任。这即是说,类似工程监理单位之类的监督机构也不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。故市安监局的该观点是不成立的。
综上,市安监局依照《安全生产法》第一百零九条的规定对汇智咨询公司作出行政处罚决定,适用法律错误,依法应予撤销。
责编:大宣 来源:
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